主讲人：曹正汉 教授

主持人：谭荣 教授

时  间：2020年10月23日

地  点：浙江大学紫金港校区公共管理学院311会议室

内  容：针对“一统体制与有效治理的矛盾”，古代学者和当代学者的研究差异在何处？

     “纵向约束的体制”又如何推进我们对这一问题的理解？

纵向约束的体制——中国历史上走出一统体制的思想探索

文 /曹正汉

在中国国家治理研究领域，有一个贯穿古今的重大问题，即“一统体制与有效治理的矛盾”。这一矛盾是指，“一统体制的集中程度越高、越刚性，必然在相应程度上以削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就越弱；反之，有效治理能力的增强，意味着地方治理权的扩张，常常表现为各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁。”（周雪光，2017）。此种矛盾不仅存在于当代，而且存在于历史上建立的中央集权的郡县制国家之中。然而，关于“一统体制与有效治理的矛盾”的研究，在当代学者与古代学者之间，却存在着明显差异。总体来说，当代学者重实证分析，分析一统体制如何应对此种矛盾；古代学者重思想探索，着重于在思想上探讨如何走出一统体制。而且，古代学者的思想探索，未能在当代得到充分理解和讨论，当代学者的研究也未能与古代学者展开充分对话，以至于在学术研究上古代与当代存在着明显的断裂。  

“一统体制”是指国家权力逐级向上集中，最终集中于单一的中央权力中心，使得中央权力中心对各地区、各行业、社会各领域的所有事务，均拥有最高的和最终的决定权。在中国历史上，一统体制始于秦始皇建立的中央集权的郡县制，宋以后，郡县制日益发达，皇权大为扩张，逐渐形成典型的一统体制。因此，对于“一统体制与有效治理的矛盾”，宋以后学者已有深刻认识。如顾炎武总结历史上封建与郡县之争，提出著名的两难问题：“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”。清代李塨把这个两难问题说得更清楚：“封建之利在藩屏天子，分理其政事，势可以长久；害在世守强，弑逆战争不可制，而生民罹其毒。郡县之利在守令权轻易制，无叛乱之忧；害在不能任事，奸宄可以横行。”这说明，宋之后，学者们已意识到，在国家体制的建构上，中央统治与地方治理之间存在着矛盾，郡县制有利于加强中央统治，但是，不利于地方治理。此即当代学者所指的“一统体制与有效治理的矛盾”。

对于如何解决中央统治与地方治理的矛盾，历史上学者们逐渐形成了一种思想传统。这种思想传统的一大特征，就是从纵向约束的观点出发，探讨国家体制问题，建构国家与社会关系，及中央与地方关系，目的是在中央、地方与社会之间形成某种程度的相互约束关系。我们从这种思想传统中，可以提炼出关于国家体制的一种思想模型，我名之为“纵向约束的体制”。这种思想模型包含着国家治理的一项基本原则，即统治与治理分开原则。此项原则表现在三个维度上：第一，在中央政府内部，把政权与治权分开，以解决中央政府的代表职能与管治职能之间的矛盾；第二，在中央与地方关系上，把中央统治与地方治理分开，以解决中央统治与地方治理之间的矛盾；第三，在国家与社会关系上，把国家统治与社会治理分开，以便在国家统治与社会自治之间取得平衡。到明末清初，这种思想传统开始酝酿出郡县制改革和转型的理论；到清末，进一步成为清末立宪改革和地方自治改革的一种思想来源。因此，我们有必要梳理历史上这种思想传统，并与当代学术研究联系起来，以推进对“一统体制与有效治理的矛盾”的研究。